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長壽區(qū)地處重慶市主城東北方向， 幅員面積1424平方公里，因地多淺丘、氣候溫潤、稼禾早熟，歷來是重慶市農業(yè)大區(qū)（縣），素有“天府膏腴之地、川東魚米之鄉(xiāng)”之稱，具有良好的特色產業(yè)基礎，長壽柚、長壽橘、長壽鮮魚、長壽雞蛋四大特色優(yōu)勢產業(yè)在重慶市乃至西南地區(qū)都位居前列，目前已建成西南地區(qū)最大的柚生產基地、重慶市最大的有機水產品養(yǎng)殖基地。

秀才彎農民新村全景

2018年5月，長壽區(qū)被確定為重慶市11個鄉(xiāng)村振興試驗示范區(qū)縣之一。自此，長壽區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展駛入了“快車道”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，長壽區(qū)堅持問題導向，深入剖析 破解鄉(xiāng)村發(fā)展不充分問題，發(fā)現“題眼”和“根本”在于城鄉(xiāng)資源要素配置不合理，而土地特別 是建設用地作為鄉(xiāng)村發(fā)展的核心 要素，成為鄉(xiāng)村改革發(fā)展的關鍵 所在。對此，長壽區(qū)在嚴守鄉(xiāng)村用地“紅線”的基礎上，以盤活鄉(xiāng)村土地要素為抓手，有序推進 鄉(xiāng)村改革發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。

規(guī)劃先行、政策“護航”，讓社會資本走進來

“想要回鄉(xiāng)發(fā)展產業(yè)，首先就是要解決用地問題，目前我流轉了65畝土地種植蔬菜，下一步我還想申請點土地來建凍庫、發(fā)展農家樂。”早在2017年，長壽區(qū)紅巖村村民李紅就想修建凍庫，由于建設指標一直批不下來，一直以來只能靠自己和租用的農房作為蔬菜的臨時存放點，計劃發(fā)展的民宿客房也遲遲無法動工。

同樣的問題困擾著多位經營業(yè)主。劉汶東在經過多地考察之后，最終將“東籬田園”鄉(xiāng)村旅游田園綜合體落戶萬順鎮(zhèn)東風村。“東籬田園”計劃流轉1300余畝土地，栽植楊梅、西瓜等，打造四季果園，同時建設糧食產區(qū)和農業(yè)體驗種植區(qū)，形成獨具特色的田園休閑景點。“發(fā)展觀光農業(yè)旅游區(qū)目的是要留住游客，而留住游客的前提就是讓人們能吃、能住、能耍，就需要修建餐飲住宿等一系列配套設施。我們有計劃、有資金，但是沒有用地指標，再多的想法都只能停在紙面上，無法實施。”以前一說到農村建設用地難，劉汶東臉上就會泛起愁云。

從小就遠離家鄉(xiāng)外出打拼的李則民，在一次回鄉(xiāng)祭祖時發(fā)現，家鄉(xiāng)土地撂荒的現象日漸嚴重，莊稼地雜草叢生、土壤板結嚴重，昔日綠水青山的美景不復存在。“我們的農村不應該是這樣！”農村的凋敝令他久久不能釋懷，萌生了反哺故土的想法。年近七旬的李則民帶著積蓄，毅然回到云臺鎮(zhèn)八字村成立農業(yè)公司，流轉土地林地、修整河道、拓寬道路，投身“三農”建設。他創(chuàng)建的“清邁良園”是一個集糧食生產加工、農事體驗、休閑康養(yǎng)于一體的田園綜合體。隨著知名度不斷提升，游客越來越多，滿足游客食宿需求成了李則民要解決的頭等大事。同時，為了提高稻米質量，他準備修建稻米加工廠。由于將農用地轉為建設用地審批耗時長，已經累計投資超過1億元的李則民實在等不起。“我能等，但是來觀光的游客不能等，老鄉(xiāng)們不能等，田里的糧食不能等��！”用地指標遲遲無法批復，讓許多有心投身鄉(xiāng)村發(fā)展的業(yè)主打起了退堂鼓：繼續(xù)等待則會阻礙事業(yè)發(fā)展，造成不小的經濟損失。“一些基層引進的產業(yè)項目由于沒有政策出口落不了地，卡住了鄉(xiāng)村發(fā)展的‘脖子’。”云臺鎮(zhèn)基層干部江鳳梅說。

稱沱村村民學習村規(guī)民約

破解用地難題，規(guī)劃要先行。2018年長壽區(qū)以云臺八字、洪湖稱沱等試驗示范村為對象，探索編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。在以往的鄉(xiāng)村建設過程中，底線不清是違法用地問題涌現的主要原因。村莊規(guī)劃采用“多規(guī)合一”的方式梳理城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、四山管制、水源保護、重要交通廊道等資料，在高清影像中落實“三區(qū)三線”，讓鎮(zhèn)村干部在鄉(xiāng)村建設項目選址過程中有了基準線。在村莊規(guī)劃調研過程中，長壽區(qū)發(fā)現相當數量的鄉(xiāng)村項目業(yè)主并不清楚擬建的配套設施究竟需要的是哪一類用地，一些本可以通過設施農用地解決的用地訴求當成了新增建設用地報送到了土地主管部門。針對上述情況，長壽區(qū)在符合用地政策基礎上，明確規(guī)劃新增的鄉(xiāng)村集體建設用地周邊預留不超過10%彈性空間，既從根源上減少建設用地指標浪費，也滿足了鄉(xiāng)村建設靈活性。

同年，重慶市發(fā)布了《全市分層分類開展鄉(xiāng)村振興試驗示范實施方案》，明確除每年安排一定比例的計劃指標專項用于支持農村“三項建設”和一二三產業(yè)融合發(fā)展外，還對每個綜合試驗示范區(qū)（縣）每年專項安排500畝計劃指標，單項試驗示范區(qū)（縣）每年專項安排200畝計劃指標，用于保障符合要求的鄉(xiāng)村振興建設項目用地，對專項計劃指標實行年度管理，不結轉使用。

2018年，綜合了市、區(qū)、鎮(zhèn)三級調研情況，長壽區(qū)出臺鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行動計劃項目用地的實施意見，從用地原則、規(guī)劃布局、點狀征地供應、配套措施等方面全方位引導鄉(xiāng)村振興項目合法用地。針對鄉(xiāng)村建設項目點狀分布的特點，對鄉(xiāng)村振興重點項目建設用地確需轉征為國有建設用地的，打捆進行“點狀征供地”，優(yōu)先使用增減掛鉤結余指標予以解決。經過申報審批，完成了鄉(xiāng)村振興重點項目國有建設用地4.15 公頃“點狀征地”批復和 41個鄉(xiāng)村振興示范項目的925畝集體建設用地批復，為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展保障了用地供給。

“東籬田園”是這項政策的受益者。走進“東籬田園”，亭臺樓閣錯落有致，客棧民宿古樸典雅，漫步在園區(qū)的小路上，陣陣花香撲鼻而來。每年吸引8000余人次游客度假休閑，園內30多間古樸民宿更是周周爆滿，同時還有60多名當地村民在當地找到了工作崗位。李則民也流轉了大片撂荒的土地發(fā)展現代農業(yè)生產，規(guī)�；�種植糧油作物、果蔬等。相鄰的兩個鎮(zhèn)五個村在“清邁良園”帶動下成立了家庭農場6個、農機專業(yè)合作社3個。園區(qū)周邊陸續(xù)發(fā)展起種養(yǎng)大戶40余家，帶動當地村民就業(yè)5千余人次，提供固定就業(yè)崗位120余個，增加當地就業(yè)村民人均收入1.8萬元。

隨著時間推移，長壽區(qū)發(fā)現做好鄉(xiāng)村產業(yè)用地保障不僅要在底線管控與新增建設空間上做文章，還要在大量閑置的鄉(xiāng)村存量建設用地上下功夫。2019年依托村莊布局規(guī)劃編制，將全區(qū)221個村分為集聚提升類、城郊融合類、搬遷撤并類、特色保護類4種，結合區(qū)域特點細化成了區(qū)域帶動型、鄉(xiāng)村旅游型、城郊鄉(xiāng)村綠道走廊型、城市拓展或重大項目占用型等10個引導類型。以村莊分類為基礎，開展“鄉(xiāng)村建設用地動態(tài)指標池”探索工作，對于有較大建設用地需求的村，結合現狀上浮建設用地指標控制，對于搬遷撤并類的村建設用地指標則逐年降低。

長壽區(qū)改造升級后的垃圾分類收集點

簡政放權、強化服務，讓經營主體強起來

2018年，大型田園綜合體“田園樂溫”正式對外開放。“我們取得農村建設用地的價格很高，道路等基礎設施還得企業(yè)自行投入。”“田園樂溫”經營者鄧曉節(jié)介紹，其項目獲得40.8畝國有建設用地指標，耗資2千多萬元。但由于土地性質，轉賣受限，市場評估價格偏低，且這40.8畝土地只能辦理一個產權證，不能根據企業(yè)融資需要分批抵押，企業(yè)發(fā)展面臨不小的壓力。

“農業(yè)項目本來就投資大、回報慢，想要吸引更多的社會資本進入農村，僅靠地方支持，仍難以有效降低鄉(xiāng)村產業(yè)投入成本。”長壽區(qū)農業(yè)農村委主任黃廣榮介紹。針對農業(yè)用地成本高等問題，長壽區(qū)創(chuàng)新性提出“錢地掛鉤”模式。對涉及公益項目的國有建設用地采取劃撥方式供應，對涉及商業(yè)經營的國有建設用地采取“招拍掛”方式出讓。同時，對國有建設用地“招拍掛”成本給予補助，征地成本在每畝30萬元（含30萬元）以上的按土地成交價格的50%補助，征地成本在每畝30萬元以下的每畝按土地成交價格扣除15萬元后全額補助。目前，已下達用地招拍掛補助1200萬元，有效降低了經營主體的用地成本，吸引農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的近20億元資金投入到長壽鄉(xiāng)村振興建設。

“用地成本倒是下降了，但是用地審批流程會不會繁瑣啊！”看到了好政策，鄧曉節(jié)有了擴大產業(yè)規(guī)模的想法，但又擔心好政策實施不了。其實，鄧曉節(jié)的擔心是多余的。長壽區(qū)通過簡政放權、強化服務，在村莊規(guī)劃中設立專章對地質災害、壓覆礦產、環(huán)境影響等情況進行綜合評估，有效減少鄉(xiāng)村建設項目的審批環(huán)節(jié)。針對鄉(xiāng)村項目建設用地點多、面廣、量小，難以按照傳統的城市開發(fā)建設模式辦理建設用地手續(xù)的現狀，在國有平臺公司成立專門團隊，搭建行政審批機構和農業(yè)經營主體之間“服務橋梁”，在項目初期提供規(guī)劃編制、政策咨詢、打捆報批、基礎設施配套等具體服務，并對零散的鄉(xiāng)村振興建設項目用地統一打捆向市級進行報批。同時，區(qū)財政在報批階段統籌1600萬元用于解繳報批過程中產生的規(guī)劃費用，籌集3000萬元用于征地拆遷補償安置。

通過一系列措施的有力實施，長壽區(qū)有效降低了經營主體的時間、資金和人力成本，切實解決了經營主體擴大生產的后顧之憂。

長壽區(qū)內原址修復的保合書院

培育典型、“頭雁”領路，讓集體經濟活起來

“土地就是農民的命根子，要想農村產業(yè)長久發(fā)展，就要保障農民土地權益，幫助集體共同發(fā)展。”黃廣榮說。

由于鄉(xiāng)村的快速變遷，長久以來形成了大量的閑置集體建設用地。長壽區(qū)結合全區(qū)第三次土地調查，以村為單位對閑置的學校、水利設施、磚瓦窯、預制場等集體建設用地進行全面清理，目前已經完成4個市級鄉(xiāng)村振興試驗示范村閑置集體資產的清理和確權辦證工作。

洪湖鎮(zhèn)稱沱村作為市級鄉(xiāng)村振興試驗示范村，率先在全區(qū)開啟資源變股權、資金變股金、農民變股民的“三變”改革試點工作�！啊�變’雖痛，但‘變’則通�！狈Q沱村村支書陳斌作好了可能面臨的阻礙準備，但對于改革，他信心十足。

“好班子才能走出好路子”，長壽區(qū)出臺鄉(xiāng)村振興試驗示范黨支部建設工作方案。洪湖鎮(zhèn)向稱沱村選派“第一書記”帶動組建村集體經濟股份合作社，搭建集體資產管理運營平臺，在對集體閑置資產進行全面清理的基礎上，積極引導村集體以可支配的集體資產同工商資本合股聯營，村集體入股的資產和資金采取保底分紅的方式進行利潤分配。目前，全村每年可以得到35萬元左右的分紅收益，帶動每戶實現年增收2500元以上。

在堅持農村土地的集體所有性質不動搖的基礎上，長壽區(qū)圍繞“確實地、賦真權、準登記、頒鐵證”目標，充分考慮不同地區(qū)、不同類型的土地承包經營和集體土地、資產使用的現狀，因地制宜，分類指導，全面完成農村土地承包經營權確權登記頒證和集體產權清產核資工作，有效解決歷史遺留下來的地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全、檔案管理不規(guī)范、建筑產權不明等問題，為農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”改革和農村集體產權制度改革打下了堅實的基礎。

當前，長壽區(qū)土地流轉可帶動農民每畝年均增收500元左右。為切實保障農民土地收益，全區(qū)采取風險保證金保障流轉履約，由受讓方提前分年度或一次性繳納一年土地年租金，聯合金融機構利用基金池基金進行固定利息存儲，基金產生的利息用于繳納農村土地流轉履約保證保險的保費，若出現違約，在保證農民土地流轉收益的基礎上，在賠款等待期內、土地再次流轉之前，由保險公司優(yōu)先享有對地表上的農作物、農業(yè)設施等處置收益，并依托區(qū)農村綜合產權流轉交易中心啟動農村產權二次掛牌流轉程序。

有了稱沱村的改革經驗，其余試點村也開始按照依法自愿有償原則，開展由集體經濟組織、村股份合作機構有償回收、收儲、租賃農村閑置建設用地，在符合規(guī)劃的前提下，通過實施村域建設用地增減掛鉤項目進行布局調整，異地集中用于休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等經營性建設項目落地。

長壽區(qū)“慢城”的田園風光和統一規(guī)劃的村莊

龍河鎮(zhèn)在保合村探索“國有資本+社會資源+集體資產”模式，引進浙江一家管理企業(yè)進行幫帶，與村集體經濟組織、國有平臺公司按照2：2：6合股組建鄉(xiāng)村旅游發(fā)展公司，負責鄉(xiāng)村振興重大項目長壽慢城的管理運營；在四坪村探索“村集體+供銷社+農戶”模式，組建農業(yè)服務合作社，發(fā)揮基層供銷社的社會化服務優(yōu)勢，開展農業(yè)全程社會化服務；在河堰村探索“龍頭企業(yè)+村集體+農戶”的“股份+勞務”聯營模式，在集體和農戶入股分紅的同時，為企業(yè)或其他項目提供勞務服務。全面開展財政補助資金股權化改革，拓寬村集體增收渠道。

保合村柑橘生產基地

長壽區(qū)根據轄區(qū)農村建設用地現狀特點，在確�；�本農田、生態(tài)紅線的前提下，給予農村基層在建設用地規(guī)劃調整、利用方式上更多話語權，加大用地供給、縮短征地時間，提升了鄉(xiāng)村用地靈活性，保障了鄉(xiāng)村產業(yè)用地需求，為破解鄉(xiāng)村振興“用地難”提供了生動范例